“干”掉所有风险吗?

　　回到原始的问题上来。这个在中国经济发展过程中诸多历史性争议时刻被证明有效的方法论，同样有助于我们今逃谠恰当的金融监管路径做出选择

　　激情撩人。“起码让副总理来统一抓才有效。否则，人家不听你的怎么办?”尽管全国人大常委会副委员长成思危首先强调自己所言观点只是“作为一个学者”，但仍然被各方人士无比坚定地“锣鼓听音”了——“组建超部委金融监管协调机构”，成为2006第三届国际金融论坛年会”的动人喧嚣。

　　只因业界、媒体早早竖起的天线已经太久没有找到释放信号的出口。不久前，银监会西迁至金融街新址，与保监会、证监会比邻，亦引起“相当的关注”——“伴随地理位置接近的是，监管者在监管范畴间的间隔日渐消融”，颇具代表性的解读认为。

　　距离与争议当然并非产生于地理空间。“这个新的金融监管机构应该高于部级半级”——“拒绝官本位”；“旧有的监管架构已经很不适应当前金融业发展”——“现在就大谈混业为时尚早”；“中国金融监管体系必须与国际接轨”——“世界各国模式不一，外资金融机构必须学会接受中国的监管体系”……

　　“回到原始的问题上来”，这个在中国经济发展过程中诸多历史性争议时刻被证明有效的方法论，同样有助于我们今逃谠恰当的金融监管路径做出选择。为什么需要变革?监管必须要走向统一吗?变革的最终目标是“干”掉所有的风险吗?滤掉嘈杂，我们究竟会找到怎样的答案呢?

　　精彩走过三年

　　监管变革永远只能是一个在代谢中重建的过程。完全漠视良好基础的建设，并非负责任的科学态度。至少，这不“经济”。

　　既然锣鼓为新时代而敲，不少人已经开始忙着向“分业监管”告别了。

　　这合乎历史戏剧。在美国金融界过去几十年诸多重大监管体系转型时期，震荡从来都是“空前”的，也从来都有人假定：新政策新改革，意味着传统政策法规完全地成为了历史。“其实这永远只能是一个在代谢中重建的过程。”此言道出了一个事实：千万别天真地指望“推倒重来”。且不论“推倒重来”是否可能，至少这不是负责任的科学态度。

　　“过去三年，金融改革尤其是监管变革成绩斐然，因为中国各金融监管机构都在这三年加速了市场基础建设。”宏源证券董事长汤世生如此评价过去三年的金融监管。尽管这是一个溢美之辞似乎永远不如批判声音更为响亮的时代，但无法否认这句话的真实性。

　　先来看一看“牵头人”央行。2005年7月21日，央行宣布实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。这三年来，央行已经多次频繁调整存款准备金率和利率。事实上，过去三年中国面临的国际环境异常艰难：贸易顺差不断加大、外汇储备不断加大、人民币升值的国际压力不断加大。“这样的调整，过去多少年都不会发生一次。”货币政策终于成为央行手中能够舞动的指挥棒，而不像以前——是难于搬挪的水泥管。相比于财政和税收，央行找到了自己的位置。

　　央行还参与导演了商业银行改革——使国家财政对商业银行的控股变成了商业化控股，使商业银行从财政附属机构→政策性银行→到商业银行→再到国际化公众股本的商业银行，走出了关键性一步。在资本市场困难时期，央行还参与了中国证券市场救助计划，力尽所能地保护了投资者利益。

　　证监会如何呢?建立了以提高上市公司和证券公司质量为核心的监管体系。且不说从业人员管理、机构分类管理、上市公司收购管理办法、发行制度重大变革，交易所信息披露规章等诸多动作，仅以股权分置改革为标志的股改一项——极大程度地解决了证券市场创立之初就遗留下来的历史问题，就足以让这三年在中国证券史上浓墨重彩。

　　银监会推行了贷款分类制度，强化了对银行的资本充足、风险分类、风险准备金管理和内部控制等方面的监管。

　　在保险业监管方面，则建立了以偿付能力监管、市场行为监管和公司治理机构为三大支柱的现代保险监管体系框架。

　　中国金融监管更国际化也更专业化了，这个现实发展趋势与市场所追求的监管变革方向相符。相形之下，“打烂一个旧世界建立一个新世界”的激扬论调则显得缺乏理性。至少，完全漠视“路径依赖”的基础建设并不“经济”。

　　“噪音更多来自非专业人士。”据说，这样的判断并非没有依据。有人专门对不同观点的出处做过粗略统计，之后得出了这样的结论。

　　以革命的名义

　　曾经的风险如今已经不再?事实上，最大的“中国特色”依然没有发生根本性改变——银行的风险仍然过于巨大，监管机构仍然“未成年驾驶”……“试图做出组织变化是不可取的。”我们是否该遵循这样的经验呢?

　　为什么当初中国要实行分业监管呢?也许，在提出“我们必须要走向统一监管吗”这个命题之前，需要以革命的名义回忆一下过去。

　　把镜头倒推至1990年代初期的中国经济过热：证券市场和房地产市场的投机氛围愈演愈烈，许多国有银行直接或间接地通过在证券和房地产市场上投机获得了可观利润。于是，这促使更巨额的资金从国有银行涌向这两个市场。典型的数据是，1993年1月~4月，直接融资和间接融资总额为500亿元人民币，其中竟有80%用于房地产和证券投机。这些用于房地产和证券投机而获取了高额利润的资金，愿意支付银行每年最高可达40%的利息——尽管这明显高于正常商业贷款利率。但另一个现实情况是，许多银行的准备金低于5%，有的甚至低于1%。整个金融系统变得非常不稳定和混乱。

　　1993年6月，时任国务院副总理的朱镕基通过发布“规范金融秩序和加强宏观经济调控”来着手处理金融系统的不稳定。朱镕基实行了“三项承诺”和“四项任务”。三项承诺是：限制国有银行非法借贷；禁止银行贷款给业务不相关的企业；强制银行割断与其拥有的其他业务的关联。四项任务是：重建金融秩序；严肃金融纪律；继续金融改革；加强宏观调控。

　　朱镕基实施这些政策的目的，是要把金融业根据金融产品、金融市场和金融机构分开。这是分业监管的基础。这些政策和措施在后续的金融监管中得以巩固，包括了证券法的实施。

　　千万不要以为这是地道的“乱世重典”的中国故事。如果把这个时期和美国1920年代末1930年代初进行比较，就会发现惊人相似。那个时期的美国，银行大量地投资于非金融企业发行的股票和债券。1929年美国股票市场的暴跌导致很多银行破产，银行破产数量从1929年的642家上升为1930年的1345家，接着上升为1931年的2298家。为了防止银行破产升级，美国国会1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》。

　　尽管1990年代中期中国没有类似的银行破产，但显然，那是因为中国是计划经济，而中国的决策者在那时已有了与1930年代美国国会制定《格拉斯-斯蒂格尔法案》时同样的忧虑。这些忧虑更深的道理在于：银行在中国的作用超过美国大危机时银行在美国的作用。其时，中国四大国有商业银行占中国金融业资产的84%——这意味着任何一家银行倒闭都会给中国金融系统带来灾难性后果。

　　分业监管鼎立格局增强了中国金融系统的稳定。“这一定程度地解释了为什么中国能够经受住1997年、1998年的亚洲金融危机，而这场危机严重影响了许多其他亚洲国家的经济。” 普遍的观点认为。

　　曾经的风险如今是否已经不再?

　　答案是否定的。根据英国《银行家》最新数据，虽然已经完成或正在改制上市，四大国有商业银行资产仍占银行总资产的70.8%。并且，最大的“中国特色”依然没有根本性改变——中国金融业仍是以银行为主导，银行仍然积聚着来自政策、行业和企业的巨大风险。

　　银行的力量过于强大，也可能会导致金融业的风险加大。对于世界各国统一监管体系的研究告诉我们：在即将被合并的各方监管机构中，如果一方力量（如商业银行）过于强大，建立一体化监管机构将面临重大风险：在资源配备比例严重失调的情况下，一种监管方法相对于其他方法无疑会处于上风，因此合并过程更像大机构购买一批小机构，只要管理不当，就会造成非银行金融中介监管的快速蜕化。

　　另外一个不容忽视的问题是，监管机构一体化过程要求管理层有足够的时间和精力处理与结构变化相关的复杂问题。事实上，中国金融监管机构过去三年“大放光芒”仍是因为在基本的监管工作上取得了进步。“未成年驾驶”，尽管这样的比喻有些残酷。

　　“在当金融监管部门也在经历困难局面时，试图做出组织变化是不可取的。”我们是否该遵循这样的经验总结呢?

　　倒逼监管协调

　　混业经营事实倒逼协调监管脚步声急，风险在滋生，担忧在蔓延。监管机构没有理由不选择协调。但另一个事实是，监管本来就应该是滞后的。企图通过监管完全消除所有风险的想法是可笑的。

　　因为风险仍在继续，所以故事并未过时。

　　2004年8月底9月初，因支付困难，湖南株洲非法吸储案（主犯黄石山）曝光，9家担保公司及典当行吸收公众存款数亿元，受害投资者达数千人。这么多公司从事非法吸储活动长达数年，监管部门为何毫无察觉?之后记者们对担保公司监管机构的采访，变成了一个如坠云雾的寻找过程。

　　人民银行株洲市中心支行认为，担保公司不属金融机构，人民银行也从没有监管担保公司的职能，应找银监局。湖南省银监局株洲分局的回答是：担保公司属非金融机构，不由金融监管当局审批，“谁批准谁监管”。而株洲市经济委员会说，经委只管工业企业，湖南省经济委员会中小企业服务指导处被明确为担保机构监管部门。但该处却说，自己的监管范围仅限于中小企业信用担保机构，对多数游离于体系之外的商业担保机构来说，基本是“自己监管自己”。

　　如此情形并非仅见于担保业，但都是以公安机关立案侦查开始，以追究直接犯罪嫌疑人刑事责任告终。其间从未见金融监管机构身影出现。

　　“出了事有公安。”这句许多年前出自于上海证交所某高层口中的话语，曾令不少人唏嘘，但如今，“监管的力量更多体现于事后而非事前和事中”的状况并没有极大改观。类似的“外生性”金融风险仍在不断积聚。

　　当年德隆坐庄股市（德隆掌控的三家证券公司：德恒证券，恒信证券和中富证券），种种违规在证券领域早已昭然；但此种风险却仍在银行业继续传递难以遏止。“这充分显示了权力分割与信息分割的不良后果。”得到普遍认同的分析认为。

　　分业监管不再合时宜?近些年挑战分业监管模式的所有争论都在指向——“不协调”。而“不协调”的三大罪征是重复监管、监管真空和监管机构之间的权力与权利之争。

　　实际上，倒逼协调监管脚步声急的是越来越多的混业经营事实。

　　混业的胚芽总是发端于产品，这一点在中国亦无例外。监管与创新是经典“猫和老鼠”的游戏，彼此都是在与对方的较量中成长。在中国，混合资本债、银证通、银行系保险等等越来越多的金融产品和金融服务具有跨行业特征，确定哪个监管机构对创新金融产品进行监管，似乎变得越来越困难。因此，分业监管正在被看成囿于“传统思路”的“糟老头”。

　　分业监管的反对者还认为，过气儿的“糟老头”已经不再有力量有效监管新兴的金融控股集团。

　　这几年，中国金融业确实发生了很大变化。四大国有商业银行设立了四大资产管理公司，按分业监管的要求是由银监会来监管，但资产管理公司又可做投资银行业务，今后还有资产证券化业务，这些业务又属证监会管理；代表国家向国有股份制商业银行注资，又向证券公司注资的汇金公司，已成为名副其实的金融控股公司；即将设立的货币经纪公司则是在银行间市场进行同业拆借、债券买卖和外汇交易等经纪业务活动；大型证券公司已获准参与银行间债券市场；财务公司、信托公司涉足证券市场，等等。

　　但迄今为止，中国还没有法律是关于金融控股集团的设立和管制的。分业监管情况下，每个监管机构只监管到金融控股集团的部分金融业务。因此有些人认为，要有效地监管这些金融控股集团，必须协调监管。

　　越来越多的金融机构发展为金融控股集团，被解释为“金融业竞争越来越激烈”的结果。这也让一些人感到不解：中国的银行业、证券业、保险业还都没有在自己的领地上跑好马，就怎么抢到别人的势力范围圈地?年底金融业开放大限，是中国金融机构实施多元化经营的一大动力。“在外资金融机构更有竞争优势的情况下，大量高端客户‘外’流，将会严重影响中国金融机构的利润。这反过来又会影响整个金融系统的稳定性。”这样的担心甚至到了“中国金融市场将出现空心化”的地步。

　　一个可以预见的结果是，中国金融监管机构将要监管外资金融控股集团（如汇丰控股在内地开展业务）。具有代表性的 观点认为，如果中国继续维持分业监管格局，监管外资金融控股集团将会遇到很大困难。而且，分业监管还可能导致对外资金融机构监管过度，从而影响中国对外资金融机构的吸引力。一位美国银行家如是评论这种“窘境”：“全球金融市场日新‘夜’异，尽管过度监管的目的很好，但是过度监管会导致其金融市场的竞争力下降。”

　　“几家监管机构简直就是铁路警察各管一段。”人们习惯于如此描述分业监管的弊端。事实上，这种比喻并不恰当。因为风险就像流动的水，“抽刀断水水更流”而已。

　　风险在滋生，担忧在蔓延。“是过分担忧把风险夸大了。”尽管在对于分业监管的一片

　　高亢声讨中，这样的声音细弱游丝，但确实可以平缓我们急速的心跳：所有的监管本来就应该是置后的。

　　何以见得?好吧，问自己一个最原始的问题：金融监管的目的就是要消除掉所有的风险吗?当然不是。金融业是一个靠经营风险而赢利的行业，监管的目的只是要对风险进行有效控制。“只有风险出现之后，我们才知道该怎样去控制它。”这样的说法过去一直被看成是监管机构的推责之辞。如今看来如何呢?事实上，想通过监管消除掉所有风险的想法是幼稚可笑的：那等于要活活掐死金融行业。

　　当然，监管机构没有理由不选择协调。

　　统一路乃艰途

　　混业经营必然需要统一监管吗?至少到目前为止，还不能得出这样的结论。我们必须审慎分析中国金融监管在走向统一之路上将遭遇怎样的阻碍和困难。大象的舞步是需要足够推动力的。

　　“当金融开始混业的时候，统一监管将是必然。”群情激昂之下，似乎已经很少有人再论述这一推论是否成立。

　　混业经营必然需要统一监管吗?至少到目前为止，我们还不能得出这样的结论——美国，就是混业经营实行分业监管的典型例证。

　　当然，这并不妨碍我们认为统一监管代表着一种趋势。如果按照世界范围内金融监管机构设立的类型分类，主要是分立与统一两大类型。值得强调的是，无论是分立还是统一，不同监管领域之间的协调都是重要的，只不过在统一体制下表现为同一个机构内部不同部门的沟通，而分立体制则表现为不同监管机构之间的沟通。

　　然而，这并不意味着类型转换能够轻松实现。中国从分业监管走向统一监管，仍然存在很多政策和实践上的障碍。

　　首先，许多西方国家转向统一监管是为了应对其金融市场的特质和竞争模式。比如，

　　西方在1980年代初期，银行融资占总融资的60%，但是到了近些年，降为20%甚至更低。其中商业银行融资比例下降，业务遇到瓶颈，迫使商业银行发展为金融控股集团。而为了有效监管这些新型金融控股集团，他们采用了统一监管的模式。

　　中国金融业的竞争态势有所不同。中国四大国有商业银行仍占主导地位。证券公司也还没有资源和能力像西方证券公司那样参与银行竞争。中国证券市场的资本化率（股票市场总市值占GDP比重）仍不到30%，而美国这一数字早已达到180%。

　　其次，既得利益者，包括金融监管者，突然从分业监管转向统一监管，就会像其他国家一样，不仅会面临很多法律问题，还会遇到政治障碍。比如，现存的监管机构是否都会被废除?如果不废除，现存的分业监管机构如何整合到新的统一监管体系中去?

　　另外一个问题，是一个新的监管机构与其他部门尤其是央行的关系。建立统一监管与决策层把人民银行打造成独立和强有效的中央银行，二者之间是冲突的。

　　确实，大象的舞步需要足够推动力。是否有必要把所有的监管职能合并到一个新的监管机构?所有人既可以想象也觉得无法想象的是，对于中国这样一个大国而言，成立一个机构的工作量巨大无比。如果中国转向统一监管，将要发生的是巨大的结构变革和金融体系机构重建，而不仅仅是成立一家新的金融监管机构。

　　想阻止大象舞蹈的观点还认为，尽管现存的分业监管体系有很多缺点和局限，但是其已在中国金融业成熟起来了，各监管机构已经拥有权威性。统一监管后，监管的质量和标准反而可能会下降，至少在统一监管实施的开始几年会是这样。在目前分业监管的格局下，不同监管者专注于监管某些特定的金融部门。这种监管体制安排有利于监管某些“问题”严重的金融部门，比如证券业。而统一监管只会弱化中国金融体系的监管能力。有观点担心，统一监管机构会染上类似“大企业病”的“大监管机构病”，从而不能保证对重点金融部门的危机做出快速反应。

　　“金融是研究人的学问。”尽管这句话也可以套用在其他行业，但人们仍然怀疑，无论是在数量上还是质量上，中国是否有足够的监管专家和人员来建立一个像英国金融监管局那样的统一监管机构。近些年，中国陆续从香港聘用了一些资深监管人员，有分析认为这种现象反衬出中国缺乏监管人员和经验。

　　并且，“统一路”注定是漫长的。据说中国政府高层智囊库——中国社科院的专家们曾预计，中国需要花6年左右的时间才能完成这个转型。变还是不变?

　　“官本位”与“市场化”

　　我们以为找到了金融监管的趋势与潮流，然而风向似乎又已经发生了改变——“监管市场化”正在石激千浪。我们必须要让机构建立自我“净化风险”的能力，也必须要让投资者“买者自负”。

　　事实上，中国各金融监管机构之间并非没有协调，现在需要探讨的是路径与效果是否对头。

　　2004年，“德隆”轰然倒塌，监管协调机制肃然建立——金融控股集团监管的缺位引起有关部门高度重视，6月28日，银监会、证监会、保监会签订《备忘录》，搭建一套以“联席会议机制”和“经常联系机制”为基础的合作监管框架。监管联席会议成员由三方机构的主席组成，每季度召开一次例会，由主席或其授权的副主席参加，讨论和协调有关金融监管的重要事项。

　　这一联合行动很容易让人联想起，早在2000年9月，当时的央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，但显然效果并不理想。这两者给人共同感觉是：难以抹掉“临时政府”色彩，缺少长远考虑和规划。

　　“‘监管联席会议机制’这样简单的金融监管机构之间的协调机制效率不高，很难有效解决问题，比如信息共享问题。”这是即使当事人各方也不得不认可的评价。

　　“本来人民银行要立双币卡标准，这个标准非常有利于行业规范，但银监会就是不同意，于是到现在也没成行。”“方寸”之间的协调都举步维艰，统一监管的支持者们认为，不协调的危害已经病现微毫。

　　相同级别的各监管部门谈协调，碰到问题时难免出现扯皮。一方面，现有各监管机构已经全部成为堂堂“正部级单位”，仅大批部局级官员之位阶安排，即牵动着巨大利益；另一方面，“官本位文化”在监管与被监管者之间蔚成风气，监管机构与监管官员的级别直接影响监管力度。

　　“如果对现体制继续迁就，未来的整合就意味着更庞大的机构和更高位的级别，不仅监管成本成倍放大，而且路子必然越走越窄。”“临时政府”不好使，那就设置常设机构?似乎这已然是我们找到的答案。

　　可以注意到，关于“超级”金融监管机构所引发的争论是激烈的，但在内外两环之间，却几乎是在没有交叉地在自说自话。行业外，“超级金融监管机构因为是否‘官本位’”的出发点而遭人诟病；行业内，“超级金融监管机构究竟应该是部级还是超部级”讨论热烈。

　　“就像一家的两个孩子打架，有爷爷出来调和，就会相安无事，兄弟好合。但如果是两家的孩子打架，那就会不断升级，难有安宁。”尽管金融行业被认为是‘穿西装’的行业而没有“民族语言”，但在考虑任何问题时仍然不能忽略“中国国情”——事实上，考虑到多年形成的路径依赖，恰当利用“官本位”惯性，有利于减少过渡期震荡。

　　如果题解只到此为止，那我们无非添了一个“爷爷”而已。后发优势的最大好处就是我们可以跨越式追踪最先进的方式方法。现在看来，我们似乎找到了金融监管的恰当路径——“统一”，但就在我们以为自己顺应了趋势与潮流之时，金融监管的最新风向又已经发生了改变。

　　“事实上，金融监管存在的唯一理由只是我们想要监管，而不是我们不得不监管。”监管市场化正在石激千浪。

　　从经济学理论分析，加强金融监管是因为存在着市场失灵。“只要信息是不完善的，或市场是不完全的——基本上往往如此——那么市场就达不到约束条件下的帕累托效率。”具体到金融领域，完全任凭市场的自由调节，就会出现一些市场本身无法解决的问题。这几乎是所有监管者为监管找到的理由。

　　“金融机构多元化不是更稳定因而风险更小吗——金融机构有更多能力自己控制风险而不是依靠监管机构的监管；不是政府监管才让投资者放弃了最基本的‘风险嗅觉’吗——投资者本应该具有更强的风险辨别能力……”这些看起来似乎偏激的言论，怎样启发了我们今天的金融监管变革?

　　一个让所有人头痛的场景是：自始至今，证监会楼下“上访”的投资者从来没有减少，难道说我们的监管工作越来越不力?上市公司质量越来越差?这当然不是事实。

　　如果对其他国家金融监管机构的组织设置和日常职能进行细致研究，就会发现，“机构教育”和“投资者教育”两项都占有很重要的位置。如果金融监管机构不能在这两方面的监管差距上有所弥补，任何监管变革注定最终只能是架构魔方。

　　我们必须要让金融机构建立起自我‘净化风险’的能力，另一方面，也必须要让投资者懂得“买者自负”。把市场的还给市场，金融风险亦如是?